作者：劭文峰

任何事物都是在矛盾中存在，在矛盾中发展。民主制亦然。不认识民主制蕴涵的矛盾，并且缺乏解决这种矛盾的方法和途径，民主制很难成为现实。

在政治体制改革的研讨中，民主是个热门话题。对什么是民主，人们提出了多种意见。这些意见，虽有各自的理由，但是，为了确切地把握民主的涵义，需要对民主作历史的考察。这样，我们还得先回到古希腊的民主观上来。尽管近代以来的几个世纪中，民主思想和民主制度有了很大的发展，但至今仍有不少人对民主真谛的理解，受着几千年前古代民主观的深刻影响。

古希腊“民主”一词是由“人民”和“统治”或“权力”两词合成，意思是“人民的权力”或“人民的统治”。可见，民主是和政治制度相联系的，是同君主制、贵族制相区别的一种政治制度。列宁说：“君主制是一人独裁的政权，共和制是一切政权机关都由选举产生；贵族制是很少一部分人的政权，民主制是人民的政权”。¹ 古希腊的民主观念，孕育于那时的城邦民主制。在这种制度下，每个公民（奴隶、妇女除外）都享有平等地参与政权的权利。

希罗多德在《历史》一书中，将各种政制进行比较时指出，民主政治的特点表现为公民“在法律面前人人平等”，“政事取决于民众”。²   修昔底德在《伯罗奔尼撒战争史》中，记载着雅典民主派著名领袖伯里克利在阵亡将士国葬典礼上的演说，其中说道：“我们的制度之所以被称为民主政治，因为政权是在全体公民手中，而不是在少数人手中”。³ 亚里士多德对当时希腊的城邦也作了比较和研究，他根据执政者的人数多少以及执政者是为了“公共福利”还是谋求个人利益，把古代国家分为三类。对于民主政体，他说：“政事裁决于大多数人的意志，大多数人的意志就是正义。所谓‘平等’，就是说全体公民人人相等；因此，在民主政体中，穷人既属多数而多数决定一切，这样穷人就具有较高于富室的权力。”⁴ 可见，古代的这些思想家，对当时的民主制的实质的看法是一致的，这就是，民主意味着公民都可以直接参与政权，共同治理国家。民主就是多数人的统治。古希腊的城邦民主制是一种直接民主制，公民直接参与国事没有中间环节。正如美国学者C·布里采尔所说，“雅典民主制意味着广大公民直接参与政府各项活动。法律由民众大会制定，执政官由抽签选出，轮流执政，甚至诉讼案也是在大庭广众审讯后直接投票裁决”，“公民不断参与政治是雅典民主制的表征”，这种人人关心政治生活的盛况大概是后世无比的。⁵   据此，我们也就可以理解，柏拉图所描绘的理想国为什么把公民的恰当人数确定为5040人，以及一个国家的领土不应大至朝夕之间就能穿过国境。我们也理解了，亚里士多德为什么把人界定为“政治动物”。

中世纪的专制统治，埋葬了古代的民主传统，但野蛮的湮灭人性的专制统治唤起了人们追求民主政制的热情。当然，古代城邦民主制是不可能再复活了。因为在这些民族国家像雅典人那样人人都去参与政权，实现人民的统治已失去了现实条件。虽然资产阶级所倡导的民主制，其民主的要义同古希腊的民主精神并无异义（美国总统林肯对民主制的概括被孙中山译为“民有，民治，民享”），但是，实现民主的过程却复杂多了，因而不能再限于采取直接民主那种单纯的方式。在近现代欧洲的民族国家中实行古典民主制时都存在着这样的矛盾：按照传统的民主观，民主是实现多数人的统治，可是在人口远远超过5040人的民族国家中根本不可能像古希腊城邦国家那样，召开公民大会，人人都去讨论制定法律，选举执政官。就是说，古典的民主观和它的实践模式已不可能再现于近现代以来的各民族国家。

这一矛盾先后被一些思想家所发现。

密尔在《论自由》（1859年）中写道：“原来所谓‘自治政府’和‘人民有权自己管理自己’等类词句，与现实情况不符。行使权力与行使权力的对象并非永远是同一部分人民；而所说的‘自治政府’亦非每人管理自己的政府，而是每人都被所有其余的人管理的政府”。⁶ 格莱斯通说得更明确：“严格地说，可以构成一个民族的那么多人民从来就没有自己管理过自己。在人类生活的条件下，可以达到的最高境界，看来只能是他们应自己选择自己的管辖者，同时，在某些选定的情况下，能直接对管辖者的行为施加影响。”⁷ 在这一矛盾驱使下，古典的民主理论和实践方式被刷新了，人类发明了代议制。

正如密尔在《代议制政府》一书中所说的那样：“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府……但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”⁸   

密尔开头的那句话显然对古希腊的民主制还依依不舍，由于这种民主理想与现实的矛盾，他肯定了代议制。我们知道，列宁也肯定代议制是实现民主必须借助的基本形式。他说：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”⁹ 就这样，代议制成了现代民主的象征。譬如，罗伯斯庇尔就说过：“民主国家并不是经常集合在一起的人民独立管理一切社会事务的国家，更不是成千上万的人民党派借助个别仓促的和矛盾的措施来解决整个社会命运的国家”，“民主国家乃是这样的国家：在那里，主权的人民受自己制定的法律领导，自己去做所能做的一切事情，并借助自己的代表去做自己所不能做的一切事情。”¹⁰ 建立代议制，首先需要通过选举产生各方面的代表。代议制是否能体现民意，有无公开、直接、普遍、自由的选举制是一个关键。于是，选举制又成为现代民主制的一个重要环节。1871年，当巴黎人民通过公开、直接的选举，产生公社后，整个巴黎欢声雷动。马克思、恩格斯对此予以髙度赞扬。随着选举权的扩大，民主也随之扩大。资产阶级一直以控制选举权来达到控制国家政权的目的。几个世纪以来，资本主义国家的人民，特别是妇女、普通劳动者和黑人，一直在为争得选举权而斗争。直到现在，世界上的一些国家，包括社会主义国家，仍为完善选举制而努力。解决民主制的矛盾，有无完善的选举制，实为重要的第一步。

通过选举，产生代议制政府，民主制的矛盾并未完全解决。

代议制政府产生之后，那些被选出的代表掌握了一定的政治权力，履行管理国家事务的职责，而选民们又各行其事。这时，人民中的多数成了被管理、被统治者。卢梭说，人民只有在选举时才是自由的，选举一结束，他们便成了奴隶。卢梭此言，不免有些夸大，但不无道理。在民主制下，从来承认人民是权力的主体，是统治者，政府官员是人民意志的执行者，是社会的公仆。但是，情况都会发生变化。正如托马斯•阿奎那所说，一个人在无权时可能道貌岸然，掌权后也许坏事做绝。西方思想家一般都认为，凡有权力的人，都会滥用权力。这尤为孟德斯鸠所强调再三。密尔也认为，一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。他提醒人们，“以一个人处于普通的地位的行事来推论他处于专制君主地位将同样行事，那会是何等可笑。处于后一种地位时，他的人性中的坏的部分，不是受到他的生活状况和周围的人的限制和压制，而是受到所有的人的阿谀奉承。并且一切情况都对他有利。”¹¹ 因此，在政府建立之后，民主制实践过程中更深层次的矛盾出现了。其秘密是国家权力的所有者和实际运用者发生了分离。国家权力属于人民，虽然宪法上是这样庄严地写着的，但人民又不可能去运用国家权力。这时，权力实际拥有者可以运用国家机关发号施令，挟权谋私，左右臣民。如果这样，民主制便名存而实亡了。

面对这一矛盾，人们又认识到对权力拥有者需要进行监督和制约，致使他们依法行事，不能为所欲为，危害社会。关于权力制约的理论，首推洛克，后为孟德斯鸠所完善。洛克指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”

洛克因此认为：“立法权和执行权往往是分立的。”¹² 

孟德斯鸠则强调 ：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”提出“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”¹³ 

但孟氏所倡导的“以权力制约权力”的原则，是国家权力之间的相互制约，即立法、行政、司法三种权力的相互制约，并使之保持平衡。这种理论被概括为“分权制衡”的原则。不过，孟德斯鸠关于限制权力的理论只是制约权力的一个方面。他注重的是政府权力之间的相互制约，即所谓“政约”，因而不能认为是权力制约理论的全部内容。对国家权力制约更为重要的是“社约”，即社会各种力量对国家权力的监督和制约。这是除霍布斯之外的“契约论者”讨论得最多的问题。近代的契约论，从格老秀斯始，到了卢梭可以说发展到了顶点。

洛克认为，人们订立契约，组成国家，是为了保护人们的安全、自由和财产，因而让渡给国家的权力是有限的，只是立法权和执行法律的权力，（行政权）。立法权是国家的最高权力，但是，它不过是人民所委托的一种权力。因此，“当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高权力来罢免或更换立法机关”。所以“社会始终保留着一种最高权力，以保卫自己不受任何团体，即使是他们的立法者的攻击和谋篡。” ¹⁴ 

洛克不主张国家享有无限的权力，国家的职责只是“保障人类的利益”，如果它侵犯了人们的公众福利、安全和自由，那末，它就破坏了契约，人们有理由收回交给它的那部分权力。在此，洛克关于社会应当限制、制约和控制国家权力的主张是十分明确的。这种主张，后来在各国宪法中也得到了明确的承认，这就是罢免权。可以这样理解，选举权是权力的转让，而罢免权则是权力的收回。只有这样，才能避免国家权力成为社会的祸害。巴黎公社“把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”。恩格斯赞扬说，这是公社“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”的正确办法。¹⁵  

列宁高度评价罢免权，认为这是真正民主制的基本原则，因为只有承认和实行选举人对代表的罢免权，方能被认为是真正民主和真实代表人民意志的机关。¹⁶

卢梭的社会契约论具有彻底的民主主义色彩，这突出表现于他的人民主权学说。他认为，人民主权是至高无上的，是不可分割的，也是不能转让的。因此，他反对分权，反对英国的代议制，不主张选举人民的代表。他认为政府的权力不是主权的构成部分，不是主权的象征，只不过是主权的派生物，是服从人民意志的公仆。只要主权者高兴，就可以改变和收回政府的权力。他主张人民对政府官员有绝对的制约权。卢梭所设想的民主国家，是一切国家大事都应由人民直接参与讨论、决定。他担心人民的权力转让给代表之后，代表们便会违背人民的意愿，成为社会的主人，使人民论为奴隶。虽然他不否认组织政府的必要，但他又担心政府篡夺人民的主权，因而他提出，为了防止政府篡权，人民应当定期集会，来讨论是否“愿意保存现有的政府形式”？是否“愿意让那些目前实际在担负行政责任的人们继续当政”？卢梭的契约论所设想的是一种小国寡民的直接民主制国家，并不适合民族国家。他的一些主张，如对分权、代议制和权力的转让持否定态度，是不可能成为现实的，然而，他所主张的政府是社会的公仆，应处在社会绝对的监督和制约之下的思想，对现代民主制的建立，应当认为是有价值的。

什么是宪政？这是为许多人谈论的话题。多数人以为，宪政就是依照宪法治国理政。其实，宪政和依宪执政还是有差别的，特别像中国这种缺乏宪政主义文化传统的国家。所以，前提是看所制定的宪法是否体现宪政主义精神，这就是，宪法是否像英国《大宪章》（1215年）那样限制王权，保障民权(当时主要是保障贵族的权利)。中国虽然早就没有了王(皇)权，但有党权。它高于民权。这就是为什么宪法虽然也有民权的条款却难以兑现的原因。宪法的本质在于规范与限制政府的权力，保障公民的权利。现行的宪法，一方面与宪政主义精神有相抵牾之处；另方面，即使有宪政主义的某些元素也难以兑现。中国要实现宪政，有待国民主权意识的提高和专政思维的退位。

对于权力的转让，现在我们看到有三种意见：完全转让论，根本不转让论和部分转让论。完全转让论（如霍布斯所主张的，公民把权力全部转让给国家，国家代表人民治理社会，人民应当绝对地服从国家）是错误的。根本不转让论（如卢梭所主张的）也是不可取的。部分转让或有限转让论才是正确的。人民转让一部分权力，组织政府，政府代表人民管理社会，保障人民的生命财产。在组织了政府之后，人民还必须保留必要的权力，以防范政府对社会公共利益和公民个人利益的侵犯，一旦政府滥用权力，人民就可以利用这种权力加以制止和制裁。人民的这种权力-权利，是“人权”的重要内容。

人权、公民权的内容丰富，大致可以分为两部分，一部分是保障公民生存、工作、教育、财产、安全、自由的权利。另一部分是公民享有选择、监督和制约政府的权利，以防范和制止政府滥用权力，侵犯上述公民基本权利。为此，公民必须享有和平集会、请愿的自由权，享有言论、出版、结社的自由权，享有信仰、通讯的自由权等权利。必要时还享有革命权，推翻现政府，组织新政府。显然，这两部分权利休戚相关，缺一不可。《独立宣言》（1776年）如是宣示：“人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。”对公民来说，一般情况下，只有当政府一再无视甚至侵犯公民积极方面的权利时，公民才不得不运用消极形式中的某种权利，加以捍卫。顺便需要指出，某些所谓消极方面的权利，特别是言论、出版的自由，不能认为纯粹是消极意义的。如果是揭露政府官员的违法行为，批评政府的错误政策，具有消极、被动的意义；如果是科学研究、学术争论中运用自由，则属积极意义的。

公民的权利，连同上述所指出的选举权、罢免权和其它参与权，总起来说，构成与国家权力相并存、相制约的力量。公民接受政府的管理，但并不是绝对地无条件地服从政府，而是可以运用公民的政治权利监督和控制政府；政府赋有管理社会的职权，维护社会的公共秩序和公共利益，但不能滥用职权，为所欲为，否则人民可以收回让渡的那部分权力，重则还要以法治罪。这样的社会，始终存在两种大致相等的力量：国家权力和公民权利，它们彼此制约，并在运动中应保持基本的平衡。这样的社会，既不可能是无政府状态的社会，也不可能是官僚专横的社会。这样的社会是稳定、公正、有序的社会，是一个民主的社会。但在事实上，这后—种力量往往容易受到忽视和侵蚀。因此，自近代以来，人们又认为，对国权力能否实行监督和制约，是民主政治的突出标志。

公民对政府的监督、制约，或对某项决策的影响，可以采取两种形式：个体的和群体的。由于人们总是生活在一定的社会关系和社会结构之中，处于同一层次社会关系和社会结构的人们，就会有着大致相同的利益要求，因此，社会客观地存在着各种利益群体，这是形成各种社会团体的社会基础。这种以团体的形式制约、影响政府的作用自然远胜过于个人，这就更加促使各种社会团体的产生。因此，近现代以来，这种组织纷纷涌现，直至产生政党这种纯政治性的组织。由于政党在国家政治生活中产生着愈来愈重要的作用，由此，现代国家的政治业已发展为政党政治。政党制度强烈地影响、制约着国家的政治制度，以致成为国家政治制度的核心，或者说，政党制度是国家政治制度的一面镜子。于是，追求平等地参与国家权力的政党制度，往往成为完善民主制的首要环节。没有平等地竞取国家权力的政党制度，便没有民主。

社会分解为个体与群体之外，还往往会形成多数和少数之分。出现多数和少数，其原因或利益上的差异，或认识上的歧见。按照传统的民主观的民主习惯，少数必须服从多数，以此求得彼此间矛盾的解决。这种少数服从多数的原则或曰民主的多数原则，历来被认为是民主制时基本原则了。

过去把少数服从多数，一般理解为少数者要放弃自己的权利和意见，绝对地服从多数。如果这样，便与民主制承认的公民之间的人格平等、权利平等、法律地位平等的精神相悖了，也与公民享有言论、信仰自由等权利相矛盾了。人们都把伏尔泰这句话当作名言:“民主就是这么回事，我完全不同意你所说的话，但是，却要以生命去捍卫你说这话的权利”。如果只有绝对服从的选择，怎么会还有这种“说话的权利”呢！危险的是，人们可以利用操纵多数迫害代表先进的少数，出现亚里士多德、杰斐逊、托克维尔等思想家所指出的“多数人的暴政”。这样的事例，在古雅典城邦民主制时期就发生过几次。著名哲学家苏格底（公元前468～前399）就因“渎神”而被判处死刑。这样的事例在中外近代史上更屡见不鲜。30年代德国纳粹政权的出现是一个触目惊心的例证。¹⁷   中国的“文革”十年（1966〜1976）内乱则又提供了类似的例证。要求少数放弃自己的意见，并强制他们接受多数的意见，也是违反真理发展规律的。因为真理往往是由少数人首先发现的。因此，当出现少数与多数在意見上分歧时，要求少数无条件地放弃自己的意见，这并不是现代民主的原则。解决少数与多数的矛盾的正确方法，应当是“多数决定”或“多数裁决”，并尊重少数人的意见，保护少数人的权利，即有关国家、社会的事务，只能按多数人的意愿去执行。如，多数人选举某某为总统，这并不要强使原来不选举此人的少数人也选举他为总统。但既然多数人已经选他为总统，他当然就有资格出任总统。但少数人的意见此时仍可保留、陈述和争辩，而并不是必须无条件放弃，否则就会遭之厄运。因此，民主的“多数原则”与“少数原则”是并存的。考茨基认为：“保护少数派是民主发展的必不可缺的条件，其重要性并不亚于多数派的统治。”¹⁸ 在利益问题上，如果奉行少数服从多数的原则，其后果是，社会中少数人的利益就得不到应有的保障。在利益多样化的现代社会，只有公正的决策才能保障社会各阶层、各民族、各地区、各群体的合理利益。实现这一目标，不是寄希望于政府的公正，或寄希望于社会有一个共同利益的代表者。这样的愿望是不现实的，而且是有害的。实现这一目标，只能是，人民所组织的政府是一个社会利益的综合机制。这样的政府是国家权力合理分配的政府，是大众参与的政府。如果权力是集中的，决策是由少数人、甚至是个别人决定的，那就很难达到综合复杂社会利益的目标。这种决策往往容易偏袒一部分人的利益而忽视社会中其它方面群体的利益。严重时甚至伤害整个国家和整个民族的利益。只有让各阶层、各民族、各地区、各群体在政府的决策中都有一席之地，才能防止决策的偏颇和倾斜。

人们总以为，个人专断不好，“集体决定”大概可以防止片面性了吧！这也要分析。要看集体的成员是怎样构成的。如果研制决定的集体是由上述所说的各阶层、各民族、各地区、各派别的代表构成的，而且所商议和决定的问题是经过合理的民主程序进行的，那么，这种决定就将是各种利益的综合。反之，如果集体的构成是单元的，仅仅是某一阶层、某一派别的代表，那么这种集体的决定能否是复杂多元社会利益的综合，就难说了。

由此可见，“分权制衡”、“大众参与”，不仅是为了监督与制约政府的权力，它还具有更积极、更深刻的意义，即可以实现社会利益分配公正的目的，使决策是民主的，及其结果尽可能是合理的。这样，“分权制衡”与“大众参与”的原则在民主制中就享有愈来愈突出的地位。有人认为，“分权制衡”与“大众参与”是现代民主制的本质，这恐怕并非夸大其词。

不过，上述的多数原则与少数原则的并存，“分权制衡”、“大众参与”与利益综合的实现，都是以平等原则为前提的。只有实现公民以及各阶层、各派别、各团体之间的人格平等，权利平等，法律地位平等，少数原则才不致被践踏，权力才能分享，机会才能均等，监督才能有效，参与才能畅行。如果社会中某些人享有持权，可以超越其它公民和其它党派的政治权利，或者说，如果社会中公民之间、各派别、各团体之间缺乏平等原则的保障，那么，上述的一些民主原则只能是一种理想。没有平等，民主只不过是海市蜃楼。

民主的社会，也必须是法治的社会。本文列举和论述了现代民主制的种种原则，但是，这些原则必须转化为法律，俾使人们有一个追求民主的必须共同遵循的实践准绳。民主应当法制化，司法应当独立，社会应当树立法治的权威。如果一个团体，一个政党，可以不受法律的约束而任性行事，那么，国家生活便无民主可言。根深蒂固的法治观念，完备的法律制度，健全的司法机构，才能保障民主制诸原则牢固地立足于现实社会。

古希腊的城邦民主制是一种直接民主制，那么，近代以来的代议制民主是否就能认为是间接民主制呢？经过上面的论述，我们知道，后一种认识是不全面的。现代民主制表现形式颇为复杂，将之说成是间接民主制，未免失之偏颇。本文已经阐明，近现代以来，在民主制内在矛盾的推动下，逐渐形成了适应民主发展需要的一些重要原则和形式。代议制自然是一种间接民主，然而议员的产生则主要依赖于直接民主。甚至有的国家总统的选举和宪法的修正，也是以全民投票和全民复决的直接民主方式进行的。在现代国家，公民对国家政治参与也日益广泛与多样化，其中既有间接方式参与，也有直接方式参与。通过新闻媒介，对政府及其官员的监督和批评，也是一种直接民主方式。这种方式，影响颇大，成为民主生活中很活跃的成份。至于微观民主，即基层单位的民主（如乡镇公民大会，如企业职工代表大会）或较小范围内的民主，则总是更多地采用直接民主方式。因此，代议制民主形式在现代民主制中虽然可以说举足轻重，但由于文化、通讯和交通的发达，各种直接民主的方式在现代民主制的发展中，正发挥着日益强大的力量，甚至重新成为整个民主制的基础。由此可以认为，直接民主和间接民主是现代民主制的双翼，这双翼的良好发育和在运行中的和谐配合，方能使现代民主制雄健地翱翔。

这样，我们愈来愈认识到，实现民主是一项极其复杂的系统工程，它需要诸多外在的客观条件――物质的、文化的、精神的、以及自然地理和国际环境等，也需要诸多内在的条件，主要是民主所借以实现的原则和形式，以及将这些原则和形式组织成为一个有机整体并使之转化为现实的机制。实现民主，需要人们创造如此广泛的条件，并且在实践中还要经过种种环节；只要缺少某些条件或在某一环节上受到阻塞，民主便会受到损害。因此，我们可以说，人类社会，乃至世界各国，在任何时候所创造的民主，只具有相对意义，没有绝对、纯粹的民主。虽然我们总希望到达理想民主的彼岸。

最后，当人们问：民主到底是什么？我们的结论是：民主不可能是人民的统治，而是人民可以驾驭的权力。

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注释：

1. 《列宁选集》第4卷，第49页。
2. 希罗多德《历史》，Ⅲ，80——82页。
3. 修昔底德《伯罗奔尼撒战争史》Ⅱ，371页’
4. 亚里士多德《政治学》Ⅵ，2，1317b.
5. 《国际百科全书》《民主》词条，转引自《哲学探讨》1989年第2期，第26页。
6. 密尔《论自由》第4页。
7. 转引自（美）科恩《论民主》第7页。
8. 密尔《代议制政府》第55页。
9. 《列宁选集》第3卷，第24页。
10. 罗伯斯庇尔《革命法制和审判》第171页。
11. 密尔《代议制政府》第96页。
12. 洛克《政府论》下篇90页。
13. 孟德斯鸠论《法的精神》上册154页。
14. 洛克《政府论》下篇，第92页。
15. 《马克思恩格斯选集》第2卷，第335页。
16. 见《列宁全集》第28卷，第314页。